Oleh: Reski Ananda Saputra
(Mahasiswa Pascasarjana Ilmu Politik FISIP Universitas Riau, 16/9/26)
Riau, Faktacepat.id – Perdebatan mengenai parliamentary threshold atau ambang batas parlemen sering kali berhenti pada pertanyaan sederhana: apakah angka ambang batas perlu dinaikkan atau diturunkan? Pertanyaan tersebut penting, tetapi belum menyentuh persoalan yang lebih mendasar. Threshold bukan sekadar angka persentase dalam undang-undang. Ia merupakan bagian dari desain kelembagaan pemilu yang menentukan bagaimana suara rakyat diproses menjadi representasi politik di parlemen.
Dalam sistem demokrasi, suara pemilih memiliki nilai politik karena melalui suara tersebut masyarakat menentukan siapa yang akan mewakili kepentingannya. Karena itu, ketika sebagian suara tidak ikut diperhitungkan dalam proses pembagian kursi akibat tidak memenuhi ambang batas, muncul pertanyaan mengenai hubungan antara efektivitas pemerintahan dan keadilan representasi.
Di Indonesia, Pasal 414 ayat (1) Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 menetapkan bahwa partai politik peserta pemilu harus memperoleh paling sedikit 4 persen suara sah nasional untuk diikutkan dalam penentuan perolehan kursi DPR. Namun, persoalan ini mengalami perkembangan penting setelah Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 116/PUU-XXI/2023 menyatakan bahwa ketentuan tersebut konstitusional untuk Pemilu 2024, tetapi bersifat konstitusional bersyarat untuk Pemilu 2029 dan pemilu berikutnya. MK memerintahkan agar norma dan besaran ambang batas tersebut diubah dengan berpedoman pada parameter tertentu.
Keputusan tersebut menunjukkan bahwa persoalan threshold tidak dapat lagi dipandang hanya sebagai pilihan politik pembentuk undang-undang. Besaran threshold harus dapat dijelaskan secara rasional, berbasis data, dan dikaitkan dengan prinsip kedaulatan rakyat, keadilan pemilu, serta proporsionalitas hasil pemilu.
Di sinilah teori institusionalisme menjadi relevan. Institusi politik bukan hanya aturan tertulis, melainkan struktur yang membentuk perilaku aktor politik. Hall dan Taylor (1996), misalnya, membedakan pendekatan historical institutionalism, rational choice institutionalism, dan sociological institutionalism. Ketiganya memberikan cara berbeda untuk memahami bagaimana institusi memengaruhi perilaku politik.
Sementara itu, konsep party system institutionalization membantu melihat persoalan yang lebih jauh. Pertanyaannya bukan sekadar apakah threshold berhasil mengurangi jumlah partai di parlemen, tetapi apakah aturan tersebut benar-benar menghasilkan sistem kepartaian yang stabil, memiliki hubungan kuat dengan masyarakat, mempunyai organisasi yang berkelanjutan, dan memperoleh legitimasi publik.
Dengan demikian, threshold harus dilihat sebagai instrumen untuk membangun sistem politik, bukan sebagai tujuan akhir.
Threshold sebagai Aturan yang Mengubah Strategi Partai
Dalam perspektif rational choice institutionalism, partai politik merupakan aktor yang membuat kalkulasi berdasarkan aturan yang berlaku. Threshold mengubah kalkulasi tersebut karena partai tidak hanya harus memperoleh suara, tetapi juga harus memastikan bahwa jumlah suara yang diperoleh cukup untuk memenuhi batas yang ditentukan.
Perubahan ini dapat memengaruhi hampir seluruh strategi partai. Partai akan mempertimbangkan daerah mana yang menjadi prioritas kampanye, calon legislatif seperti apa yang direkrut, kelompok sosial mana yang harus didekati, bagaimana sumber daya kampanye dialokasikan, serta apakah perlu membangun kerja sama dengan partai lain.
Partai yang merasa tidak memiliki kemampuan melewati threshold dapat mengambil strategi berbeda. Mereka dapat memperkuat basis suara di wilayah tertentu, mengandalkan tokoh populer, mengubah pesan kampanye, atau melakukan kerja sama politik. Pada titik tertentu, threshold bahkan dapat memengaruhi keputusan pemilih.
Pemilih yang memiliki preferensi kuat terhadap partai kecil mungkin tetap memilih partai tersebut. Namun, pemilih lain dapat berpikir secara strategis: daripada memberikan suara kepada partai yang diperkirakan tidak akan mencapai ambang batas, mereka memilih partai lain yang dianggap memiliki peluang lebih besar memperoleh kursi.
Artinya, threshold tidak hanya bekerja setelah suara diberikan. Ia sudah memengaruhi perilaku politik sebelum pemungutan suara berlangsung.
Persoalannya muncul ketika strategi bertahan hidup secara elektoral menjadi lebih dominan daripada kompetisi gagasan. Partai dapat terdorong mengejar suara dengan cara yang paling efektif secara elektoral tanpa membangun identitas ideologis dan program kebijakan yang kuat.
Dalam kondisi demikian, threshold memang dapat mengurangi fragmentasi, tetapi belum tentu meningkatkan kualitas demokrasi. Parlemen yang memiliki lebih sedikit partai tidak otomatis berarti parlemen tersebut lebih representatif atau lebih demokratis.
Dari Penyederhanaan Partai Menuju Pelembagaan Sistem Kepartaian
Tujuan yang sering digunakan untuk membenarkan threshold adalah penyederhanaan sistem kepartaian. Logikanya cukup sederhana: terlalu banyak partai dapat meningkatkan fragmentasi parlemen, memperumit pembentukan koalisi, dan membuat pengambilan keputusan politik lebih sulit.
Namun, menyederhanakan jumlah partai bukanlah satu-satunya ukuran keberhasilan sistem kepartaian.
Mainwaring dan Scully menempatkan pelembagaan sistem kepartaian pada dimensi yang lebih luas. Sistem kepartaian yang terlembaga memiliki pola kompetisi yang relatif stabil, partai memiliki akar sosial yang jelas, aktor politik dan masyarakat menerima legitimasi partai serta pemilu, dan organisasi partai memiliki keberlanjutan.
Perspektif ini penting untuk Indonesia karena partai yang berhasil melewati threshold belum tentu merupakan partai yang secara kelembagaan kuat. Sebuah partai dapat memperoleh suara besar karena popularitas seorang tokoh, momentum politik tertentu, atau strategi kampanye yang efektif, tetapi belum tentu memiliki kaderisasi yang kuat dan hubungan programatik yang mendalam dengan masyarakat.
Karena itu, terdapat perbedaan antara penyederhanaan partai dan pelembagaan sistem kepartaian.
Penyederhanaan berbicara tentang berapa banyak partai yang masuk parlemen. Pelembagaan berbicara tentang bagaimana partai-partai tersebut berfungsi sebagai institusi politik.
Perbedaan ini sangat penting. Jika threshold hanya berhasil mengurangi jumlah partai tanpa memperkuat organisasi, kaderisasi, demokrasi internal, transparansi keuangan, dan hubungan partai dengan masyarakat, maka fungsi threshold menjadi terlalu sempit.
Threshold akhirnya hanya menjadi alat seleksi elektoral.
Ketika Suara Rakyat Tidak Berubah Menjadi Kursi
Masalah lain yang harus diperhatikan adalah suara yang tidak terkonversi menjadi kursi. Dalam sistem demokrasi perwakilan, tentu tidak semua suara akan menghasilkan satu kursi secara langsung. Namun, ketika threshold menyebabkan dukungan terhadap partai tertentu tidak diperhitung dalam distribusi kursi DPR, persoalan proporsionalitas menjadi lebih serius.
Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 116/PUU-XXI/2023 menyoroti persoalan tersebut dan menilai bahwa desain ambang batas 4 persen memiliki hubungan dengan proporsionalitas hasil pemilu. MK juga memandang bahwa besaran threshold harus dievaluasi berdasarkan parameter yang dapat dipertanggungjawabkan.
Ini berarti pembahasan threshold seharusnya tidak berhenti pada argumen bahwa “semakin tinggi threshold, semakin sedikit partai”. Pertanyaan yang lebih penting adalah: berapa banyak suara yang harus dikorbankan untuk mencapai penyederhanaan tersebut?
Jika terlalu banyak suara masyarakat tidak terwakili, sistem mungkin memang menghasilkan parlemen yang lebih sederhana, tetapi membayar harga demokratis yang tinggi.
Sebaliknya, apabila threshold terlalu rendah, fragmentasi dapat tetap tinggi. Parlemen dapat terdiri atas banyak partai dengan kekuatan relatif kecil. Kondisi tersebut dapat membuat pembentukan koalisi menjadi kompleks.
Karena itu, threshold pada dasarnya berada di antara dua kepentingan: representasi dan efektivitas pemerintahan.
Tantangannya bukan memilih salah satu dan mengorbankan yang lain, tetapi menemukan desain kelembagaan yang mampu menjaga keduanya.
Threshold dan Politik Pilkada: Jangan Dicampuradukkan
Hubungan antara parliamentary threshold dan pemilihan kepala daerah juga perlu dipahami secara hati-hati.
Parliamentary threshold secara langsung berkaitan dengan penentuan partai yang dapat diikutkan dalam pembagian kursi DPR. Ia tidak secara otomatis menentukan siapa yang dapat mencalonkan diri sebagai kepala daerah.
Namun, pengaruh tidak langsung tetap dapat terjadi. Hasil pemilu legislatif menghasilkan distribusi kursi dan kekuatan politik yang kemudian dapat memengaruhi posisi tawar partai dalam politik lokal.
Di sinilah hubungan antarinstitusi menjadi penting.
Putusan MK Nomor 60/PUU-XXII/2024 menunjukkan bahwa ambang batas pencalonan kepala daerah memiliki desain yang berbeda. MK mengubah ketentuan Pasal 40 UU Pilkada dengan menetapkan ambang batas pencalonan berdasarkan persentase suara sah yang disesuaikan dengan jumlah penduduk dalam daftar pemilih tetap. Untuk pencalonan gubernur, misalnya, persentasenya berkisar antara 10 persen sampai 6,5 persen; sedangkan untuk pencalonan bupati/wali kota juga menggunakan rentang persentase yang disesuaikan dengan jumlah penduduk dalam DPT.
Perubahan tersebut memperlihatkan bahwa akses terhadap kompetisi politik lokal tidak semata-mata ditentukan oleh jumlah kursi DPRD. Partai politik yang tidak memiliki kursi di DPRD pun dapat memiliki ruang untuk mengusulkan pasangan calon apabila memenuhi persyaratan suara sebagaimana ditentukan dalam putusan tersebut.
Karena itu, parliamentary threshold dan threshold pencalonan kepala daerah harus dianalisis sebagai dua institusi yang berbeda tetapi dapat saling berinteraksi.
Kesalahan dalam membedakan keduanya dapat menghasilkan kesimpulan yang terlalu sederhana mengenai hubungan pemilu legislatif dengan pilkada.
Persoalan Utamanya Bukan Angka, tetapi Dasar Penentuannya
Perdebatan threshold sering terjebak pada pertanyaan angka: 3 persen, 4 persen, 5 persen, atau angka lainnya.
Padahal, persoalan yang lebih penting adalah bagaimana angka tersebut ditentukan.
Jika sebuah angka ditetapkan tanpa metodologi yang jelas, maka threshold dapat berubah menjadi produk kompromi politik. Partai-partai yang sedang berada di parlemen memiliki kepentingan terhadap aturan yang menentukan siapa yang dapat masuk parlemen pada pemilu berikutnya.
Karena itu, terdapat potensi konflik kepentingan dalam pembentukan threshold.
Pembentuk undang-undang seharusnya menggunakan data empiris. Beberapa indikator yang perlu dipertimbangkan antara lain tingkat fragmentasi parlemen, jumlah partai efektif, distribusi suara, jumlah suara yang tidak terkonversi menjadi kursi, proporsionalitas hasil pemilu, stabilitas kompetisi antarpartai, dan kemampuan sistem menghasilkan pemerintahan yang efektif.
Dengan cara tersebut, threshold tidak lagi ditentukan hanya berdasarkan intuisi politik.
Lebih jauh, perubahan threshold seharusnya tidak berdiri sendiri. Jika negara menginginkan sistem kepartaian yang lebih terlembaga, maka threshold perlu diikuti reformasi internal partai.
Partai harus didorong memperkuat kaderisasi, transparansi pendanaan, demokrasi internal, rekrutmen politik, pendidikan politik, dan hubungan programatik dengan masyarakat.
Tanpa pembenahan tersebut, menaikkan threshold hanya akan menghasilkan seleksi yang lebih ketat tanpa menjamin kualitas partai yang lolos.
Membangun Keseimbangan antara Representasi dan Pemerintahan yang Efektif
Sistem demokrasi membutuhkan pemerintahan yang dapat mengambil keputusan. Tetapi pemerintahan yang efektif tidak boleh dibangun dengan mengorbankan representasi secara berlebihan.
Parlemen yang terlalu terfragmentasi memang dapat menghadapi persoalan koordinasi. Namun, parlemen yang terlalu terkonsentrasi juga dapat mengurangi keragaman kepentingan yang masuk dalam proses pengambilan keputusan.
Karena itu, ukuran sistem kepartaian yang sehat bukan semata-mata jumlah partai.
Yang lebih penting adalah apakah partai memiliki organisasi yang kuat, kompetisi berlangsung secara stabil, masyarakat memiliki hubungan yang jelas dengan partai, dan hasil pemilu dapat diterima sebagai representasi yang sah.
Dalam kerangka ini, threshold seharusnya ditempatkan sebagai salah satu instrumen dalam keseluruhan desain sistem pemilu.
Ia tidak dapat bekerja sendirian.
Efektivitas threshold bergantung pada sistem proporsional, pembagian daerah pemilihan, metode konversi suara menjadi kursi, aturan pencalonan, perilaku partai, karakter pemilih, serta kualitas institusi demokrasi lainnya.
Kesimpulan
Threshold partai politik merupakan instrumen kelembagaan yang memiliki konsekuensi jauh lebih luas daripada sekadar menentukan partai mana yang memperoleh kursi DPR.
Melalui perspektif institusionalisme, threshold dapat dipahami sebagai aturan yang mengubah kalkulasi partai dan pemilih. Partai menyesuaikan strategi, sementara pemilih dapat mempertimbangkan peluang elektoral suatu partai dalam menentukan pilihan.
Sementara itu, perspektif party system institutionalization menunjukkan bahwa keberhasilan threshold tidak dapat hanya diukur dari berkurangnya jumlah partai di parlemen. Sistem kepartaian yang sehat membutuhkan kompetisi yang stabil, organisasi partai yang berkelanjutan, akar sosial yang jelas, serta legitimasi terhadap partai dan pemilu.
Karena itu, pertanyaan mengenai threshold seharusnya tidak berhenti pada “berapa persen yang ideal?”. Pertanyaan yang lebih mendasar adalah: threshold seperti apa yang mampu mengurangi fragmentasi tanpa menghilangkan terlalu banyak suara dari proses representasi politik?
Putusan MK Nomor 116/PUU-XXI/2023 memberikan momentum penting untuk menjawab pertanyaan tersebut secara lebih serius. Untuk Pemilu 2029 dan seterusnya, perubahan threshold harus dilakukan dengan parameter yang rasional dan dapat dipertanggungjawabkan.
Dengan demikian, desain threshold ideal bukanlah threshold yang sekadar membuat jumlah partai di parlemen menjadi sedikit. Threshold yang ideal adalah threshold yang mampu menciptakan keseimbangan antara representasi rakyat, efektivitas pemerintahan, kompetisi politik yang sehat, dan pelembagaan sistem kepartaian.
Pada akhirnya, demokrasi tidak seharusnya hanya bertanya siapa yang menang dan siapa yang kalah dalam pemilu. Demokrasi juga harus memastikan bahwa suara warga negara yang diberikan melalui pemilu memiliki jalan yang adil menuju representasi politik.
Pada akhirnya, perbedaan pandangan mengenai parliamentary threshold tidak seharusnya diselesaikan hanya dengan mempertahankan atau menghapus threshold secara ekstrem. Ketidaksetujuan terhadap threshold pada dasarnya berangkat dari kekhawatiran bahwa suara pemilih dari partai yang tidak mencapai ambang batas kehilangan kesempatan untuk dikonversi menjadi representasi di DPR. Kekhawatiran tersebut merupakan persoalan demokratis yang legitimate dan tidak dapat dijawab hanya dengan alasan penyederhanaan sistem kepartaian. Sebab itu, solusi yang lebih proporsional adalah melakukan evaluasi dan desain ulang threshold berdasarkan data empiris, bukan menentukan angka semata-mata melalui kompromi politik. Pemerintah dan DPR bersama penyelenggara pemilu, akademisi, serta masyarakat sipil perlu melakukan kajian terhadap jumlah suara yang tidak terkonversi menjadi kursi, tingkat fragmentasi parlemen, jumlah partai efektif, pola koalisi, stabilitas pemerintahan, serta tingkat representasi politik yang dihasilkan oleh setiap alternatif besaran threshold.
Dalam konteks tersebut, ketidaksetujuan terhadap threshold juga dapat dijawab melalui pendekatan yang tidak hanya berorientasi pada angka. Apabila tujuan utama threshold adalah menciptakan pemerintahan yang efektif, maka efektivitas tersebut dapat diperkuat melalui pembenahan institusi kepartaian, mekanisme koalisi, kaderisasi, demokrasi internal partai, transparansi pembiayaan politik, dan penguatan hubungan programatik antara partai dengan masyarakat. Dengan demikian, beban untuk menciptakan pemerintahan yang efektif tidak seluruhnya diletakkan pada threshold. Sebaliknya, apabila persoalan utamanya adalah banyaknya suara yang tidak terwakili, maka desain pemilu perlu mencari mekanisme yang dapat meminimalkan suara terbuang tanpa kembali menciptakan fragmentasi parlemen yang berlebihan. Pilihannya dapat berupa penyesuaian besaran threshold secara berbasis bukti, evaluasi berkala setelah setiap pemilu, atau perumusan mekanisme konversi suara yang lebih proporsional. Yang paling penting, setiap perubahan harus memiliki dasar metodologis yang transparan dan dapat diuji secara publik.
Dengan pendekatan tersebut, perdebatan antara kelompok yang mendukung dan menolak parliamentary threshold tidak perlu ditempatkan sebagai pertentangan antara “penyederhanaan” dan “representasi” yang saling meniadakan. Keduanya dapat dipertemukan melalui desain kelembagaan yang lebih adaptif. Threshold tetap dapat digunakan apabila terbukti diperlukan untuk mencegah fragmentasi yang berlebihan, tetapi besarannya harus proporsional terhadap tujuan tersebut dan tidak menghasilkan jumlah suara yang terbuang secara tidak wajar. Sebaliknya, jika data menunjukkan bahwa threshold justru menghilangkan terlalu banyak representasi tanpa memberikan peningkatan berarti terhadap stabilitas pemerintahan, maka besaran threshold harus diturunkan atau desainnya harus diperbaiki. Dengan kata lain, yang harus dipertahankan bukan angka threshold tertentu, melainkan prinsip bahwa setiap suara rakyat harus mendapatkan peluang representasi yang adil sekaligus memungkinkan terbentuknya pemerintahan yang efektif.
Oleh sebab itu, agenda Pemilu 2029 seharusnya tidak hanya diarahkan pada perdebatan “naik atau turun” threshold, tetapi pada reformasi desain sistem kepartaian secara menyeluruh. Mahkamah Konstitusi telah memberikan arah bahwa besaran threshold harus memiliki dasar yang rasional dan dapat dipertanggungjawabkan. Momentum tersebut perlu ditindaklanjuti oleh pembentuk undang-undang melalui proses legislasi yang terbuka, berbasis data, melibatkan publik, dan tidak semata-mata mencerminkan kepentingan partai-partai yang telah memiliki kursi di parlemen. Dengan cara demikian, threshold dapat ditempatkan bukan sebagai instrumen untuk membatasi kompetisi politik, melainkan sebagai salah satu mekanisme untuk menata kompetisi agar tetap inklusif, representatif, dan menghasilkan sistem pemerintahan yang efektif. Demokrasi yang kuat bukanlah demokrasi yang sekadar menghasilkan parlemen dengan sedikit partai, tetapi demokrasi yang mampu memastikan bahwa penyederhanaan politik tidak memutus hubungan antara suara rakyat dan representasi yang mereka peroleh di lembaga perwakilan.
Editor: INR
